ABSTRACT (RESUMEN): El Primer Ministro británico, David Cameron, ha comenzado el año con un anuncio bomba: se va a convocar un referéndum para sobre la independencia de Escocia. Así de sencillo. Una votación. Sale que sí o sale que no. Y fin de la historia. Las reacciones en España no se han hecho esperar. ¿Es aplicable esa idea a España? ¿Es legalmente posible? ¿Es políticamente deseable? ¿Qué podría ocurrir aquí si siguiéramos el ejemplo británico?
1. El caso escocés.
Cameron ha sorprendido a ingleses, escoceses y al resto del mundo con su anuncio. No lo ha hecho "a cambio" de ningún favor político de los nacionalistas escoceses, no lo ha hecho ante ningún clamor popular independentista (encuestas recientes cifran el apoyo a la independencia entorno al 16% de los escoceses; con un 38% de indecisos, eso sí), ni tampoco lo ha hecho por convicciones morales o históricas. Cameron, simplemente, ha sido pragmático.
En primer lugar sabe que lo más probable es que salga que no a la independencia. Así podrá tener un argumento demoledor contra el Partido Nacionalista Escocés, que pide cada vez más autonomía política para esta región. Se rompería el "círculo vicioso del regionalismo", por el cual si el poder estatal le cede más competencias a la región acrecienta el poder nacionalista, por lo que consigue más instrumentos para ganar votos, y si no lo hace los nacionalistas lo utilizan como argumento para denunciar la "opresión centralista", por lo que también ganan votos.
Por supuesto, en estas consideraciones nunca debemos menospreciar el aspecto "cortina de humo" del asunto. Sin duda a Cameron le vendrá muy bien que durante una temporada la gente hable de otra cosa que no sean sus recortes sociales.
En el muy improbable (pero no imposible) caso de que salga que sí en el referéndum, tampoco sería una catástrofe para el Reino Unido (más allá de que quizás dejase de tener sentido su propio nombre). Escocia es una de las regiones menos ricas del país, por lo que su secesión haría subir el PIB per cápita del R.U. Como guinda del pastel, hay que decir que en Escocia el partido conservador (el del actual primer ministro) es precisamente donde menos votos obtiene [véase en azul en el mapa], luego su independencia tendría la consecuencia colateral de aumentar el porcentaje de escaños de los conservadores.
En el muy improbable (pero no imposible) caso de que salga que sí en el referéndum, tampoco sería una catástrofe para el Reino Unido (más allá de que quizás dejase de tener sentido su propio nombre). Escocia es una de las regiones menos ricas del país, por lo que su secesión haría subir el PIB per cápita del R.U. Como guinda del pastel, hay que decir que en Escocia el partido conservador (el del actual primer ministro) es precisamente donde menos votos obtiene [véase en azul en el mapa], luego su independencia tendría la consecuencia colateral de aumentar el porcentaje de escaños de los conservadores.
Así, aunque hiera los sentimientos patrióticos de los británicos más acérrimos, en términos estratégicos a corto plazo al gobierno actual le vendría hasta bien la secesión. Sin embargo, el principal objetivo del referéndum es dejar sin discurso a los nacionalistas escoceses, parando así en seco sus continuas reclamaciones competenciales.
Como contexto, es interesante saber que estas competencias apenas llevan transferidas desde 1998, año en el que Toni Blair creó el actual modelo de descentralización. En 1997, un referéndum apoyó la creación del Parlamento Escocés, por lo que fue incluido en la Ley de Escocia de 1998, comenzando sus sesiones al año siguiente.
Actualmente, a falta de que el anuncio se concrete en una convocatoria concreta, las mayores discrepancias se hayan entre el gobierno central británico y el gobierno regional (del Partido Nacionalista Escocés) por el quién debe convocar la fecha de la consulta y quién debe redactar la pregunta. Todo apunta a que ésta se hará en el momento y con las palabras que prefiera Cameron. Es decir, a principios de 2014 y con una pregunta muy sencilla de independencia sí o indendencia no. El PNE por su parte prefería retrasar el referéndum un poco para hacerlo coincidir con cierta fecha conmemorativa de gran simbolismo para el nacionalismo escocés, así como introducir (ante la previsible victoria del no) una tercera opción que contemplase la permanencia en el Reino Unido pero con mayores competencias para Escocia.
2. Precedentes: en especial, Quebec 1980/1995.
En todo el mundo democrático occidental sólo hay un precedente que podríamos encontrar aplicable a esta situación más allá del escocés, el de Canadá y su región: Quebec. Esta región organizó dos referéndums sobre su independencia en 1980 y 1995, ganando la respuesta negativa por un 59,6% y un 50,4% respectivamente. Según las encuestas poco menos de la mitad de los quebequeses sigue deseando constituirse en estado independiente. La región continúa como una autonomía dentro de Canadá pero con importantes competencias y un papel importante de los nacionalistas en la vida política. No obstante, lo cercano de los porcentajes creó gran polémica por cuestiones técnicas y abrió un posterior debate (que culminó en 1999 en ley) sobre si un simple 51% de los votos debía bastar para proclamar la independencia en el caso de hipotéticas futuras consultas.
Esta región, francófona y católica, había sido históricamente algo distinta del resto de Canadá, anglófono y protestante. Es de remarcar que la mayoría de la población habla solo una lengua, menos de un 1% se declara bilingüe en cuanto a su lengua materna y solo tres de los más de siete millones de habitantes habla las dos lenguas (aunque no al mismo nivel). Esto supone una situación que podríamos asimilar a la de Bélgica pero no a la de España, donde no hay diferencias religiosas sustanciales y casi la totalidad de la población habla castellano con independencia de que, además, conozca otra lengua. Sin embargo, la ideología detrás del independentismo es políticamente similar a las que podemos encontrar en Cataluña.
En noviembre de 2006 el parlamento canadiense, con el apoyo del partido en el gobierno, reconoció a los quebequeses como nación dentro de un Canadá unido en un intento de aplacar los deseos secesionistas de los partidos independentistas, aunque en sentido cultural y social, no legal. Esto es un concepto legalmente muy similar al concepto de "nacional" establecido en el actual Estatut de Catalunya, que el Tribunal Constitucional sentenció que se ha de interpretar como una apelación al término "nacionalidad" y no al de "nación soberana depositaria de derechos políticos". Es decir, más un símbolo identitario que una declaración político-jurídica.
Canadá ha sido un ejemplo de cómo el referéndum secesionista puede abordarse sin mayores traumas que la habitual competición política. Y que es más fácil convencer a alguien de quedarse en un país si se le permite elegirlo que si se le niega la opción. No obstante, toda comparación ha de cogerse con pinzas, pues tampoco podemos permitirnos aplicar a la bicentenaria nación española los esquemas de un país que a principios del siglo XX ni siquiera existía.
-¿Existe algún precedente de secesión democrática aplicable para España?:
No existe, a día de hoy, un solo país que haya pedido y alcanzado la secesión fuera de tres supuestos muy concretos: descolonización, conflictos étnico-religiosos y fin de imperios. Y animo al lector a que encuentre una sola excepción a esta regla. Es decir: NO hay precedentes de ninguna región en un país democrático que haya querido (mayoritariamente por referéndum) la secesión del estado al que pertenecía; salvo, quizás, el particular caso islandés, que veremos a continuación.
No existe, a día de hoy, un solo país que haya pedido y alcanzado la secesión fuera de tres supuestos muy concretos: descolonización, conflictos étnico-religiosos y fin de imperios. Y animo al lector a que encuentre una sola excepción a esta regla. Es decir: NO hay precedentes de ninguna región en un país democrático que haya querido (mayoritariamente por referéndum) la secesión del estado al que pertenecía; salvo, quizás, el particular caso islandés, que veremos a continuación.
En la mayoría de los casos que han visto los siglos XX y XXI se trata de descolonizaciones de territorios alejados físicamente de la metrópoli, salvo en el caso de la URSS. Apenas encontramos excepciones como la de Sudán del Sur (independiente desde 2011, tras décadas de lucha armada con el norte, en una división con gran componente étnico-religioso), Eritrea (independiente desde 1993, un caso similar heredado de la mala descolonización europea), Timor Oriental (desde 2002, cuyo caso se asemeja al del Sáhara y Palestina, pues justo cuando estaban a punto de independizarse de su colonizador europeo, fueron ocupados por una tercera potencia extranjera; Indonesia, Marruecos e Israel respectivamente).
En Europa, casi todas las independencias han sido la consecuencia de la desintegración de los imperios Austrohúngaro y soviético. Sólo encontramos dos excepciones: Irlanda e Islandia. En cuanto a Irlanda, su independencia en 1921 se enmarca en la paulatina disolución del Imperio Británico (presionado además por la lucha armada a gran escala del IRA). El caso de Islandia (independiente de Dinamarca de facto desde 1918, cuando contaba con una población de menos de cien mil personas) es quizás el más parecido a una secesión pacífica y democrática; si bien finalmente intervinieron factores externos como la II Guerra Mundial (durante la cual Islandia fue ocupada por los británicos y Dinamarca por los nazis, por lo que se forzó, de facto, la secesión), así como lo lejano, insignificante y aislado de esta isla. Como anécdota podemos citar el caso de Groenlandia, con menos de sesenta mil habitantes, que en 2008 aprobó por referéndum un estatuto de autonomía que le concedía la mayoría de las competencias, aunque permaneciendo todavía a Dinamarca. En una situación similar se encuentran las Islas Feroe desde 1948.
3. ¿Qué dicen el derecho internacional, la Constitución, las leyes españolas?
-Derecho internacional: actualmente NO existe un derecho genérico a la secesión unilateral de una parte de un Estado con respecto al resto. En general el Derecho internacional prima el Derecho a la integridad territorial de los Estados. Lo que existe es el Derecho de autodeterminación de los pueblos [Recogido en la Carta de las Naciones Unidas (artículos 1.2 y 55) o en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1996 (artículo 1)], que puede primar sobre el de la integridad territorial sólo en unos supuestos muy tasados: dominación colonial (El territorio dominado tiene una condición jurídica distinta y separada de la del territorio del Estado que lo administra. P.ej: El Congo), racista (Una parte de la población domina sobre la otra en base a criterios étnicos. P.ej: Sudáfrica) o extranjera (Control por una fuerza de origen externo y mediante ocupación militar. P.ej: Irlanda). Según la resolución 2625 (XXV) de las Naciones Unidas, si los derechos civiles y políticos y la no
discriminación de una minoría están garantizados por el Estado en
el que residan, dicha minoría a no tiene por qué tener derecho a la
autodeterminación. En resumen: una región que esté plenamente integrada en un Estado plenamente democrático en el que se protejan las minorías no tiene derecho a la secesión si no es con la aceptación de dicho Estado.
-Las leyes españolas: la Constitución no prevé ningún mecanismo para la secesión de los territorios españoles, luego habría que hacer una reforma para preverlo. Esto exige una doble aprobación por mayoría de dos tercios en el Congreso y el Senado antes y después de unas elecciones generales (con la nueva composición de las Cámaras) más un referéndum (en TODO el Estado). Por otro lado, antes de esto habría que convocar un referéndum en la comunidad autónoma afectada, para lo cual SOLO es competente el gobierno central (art.2.1 Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre Regulación de las Distintas Modalidades de Referéndum), cualquier otra institución no estaría legalmente capacitada para hacerlo.
4. ¿Qué resultado cabría esperar en España?
Tanto en Cataluña como en el País Vasco a día de hoy saldría que no, aunque habría un importante porcentaje de síes. En cualquier otra región con presencia de partidos nacionalistas regionales el "no" ganaría de manera abrumadora (Galicia, Canarias, Valencia y Baleares). Para ello me he basado en distintos estudios, principalmente del Centro de Investigaciones Sociológicas.
Tanto en Cataluña como en el País Vasco a día de hoy saldría que no, aunque habría un importante porcentaje de síes. En cualquier otra región con presencia de partidos nacionalistas regionales el "no" ganaría de manera abrumadora (Galicia, Canarias, Valencia y Baleares). Para ello me he basado en distintos estudios, principalmente del Centro de Investigaciones Sociológicas.
-País Vasco:
Pregunta nº8 Estudio 2667 del CIS (2007). Se pregunta qué prefiere el entrevistado (resultado en %):
*El porcentaje era del 30,8 en el Estudio 2593 (2005) y del 31,2% en el Estudio 2228 (1996).
-Navarra:
*El porcentaje era del 18% en el Estudio 2228 (1996).
-Cataluña:
Pregunta nº8 Estudio 2667 del CIS (2007). Se pregunta qué prefiere el entrevistado (resultado en %):
| Un Estado con un único Gobierno central sin autonomías | 2.2 | |
|---|---|---|
| Un Estado con comunidades autónomas como en la actualidad | 34.8 | |
| Un Estado en el que las comunidades autónomas tenga mayor autonomía que en la actualidad | 32.2 | |
| Un Estado en que se reconociese a las comunidades autónomas la posibilidad de convertirse en estados independientes | 26.3* |
-Navarra:
| Un Estado con un único Gobierno central sin autonomías | 2.2 | |
|---|---|---|
| Un Estado con Comunidades Autónomas como en la actualidad | 49.4 | |
| Un Estado en el que las Comunidades Autónomas tengan mayor autonomía que en la actualidad | 28.5 | |
| Un Estado en que se reconociese a las autonomías la posibilidad de convertirse en naciones independientes | 13.4* |
*El porcentaje era del 18% en el Estudio 2228 (1996).
-Cataluña:
Pregunta nº8 Estudio 2667 del CIS (2007). Se pregunta qué prefiere el entrevistado (resultado en %):
| Un Estado con un único Gobierno central sin autonomías | 8.7 | |
|---|---|---|
| Un Estado con comunidades autónomas como en la actualidad | 29.5 | |
| Un Estado en el que las comunidades autónomas tenga mayor autonomía que en la actualidad | 35.1 | |
| Un Estado en que se reconociese a las comunidades autónomas la posibilidad de convertirse en estados independientes | 22.5 |
-Galicia:
Pregunta nº15 Estudio 2603 del CIS (2005). Se pregunta qué prefiere el entrevistado (resultado en %):
| Un Estado con un único Gobierno central sin autonomías | 7.5 | |
| Un Estado con CCAA como en la actualidad | 51.5 | |
| Un Estado en el que las CCAA tengan mayor autonomía | 27.2 | |
| Un Estado en el que tengan posibilidad de ser independientes | 3.4* |
*Este porcentaje es similar a los encontrados en otras comunidades como la Comunidad Valenciana, del 2,9%; en las Islas Baleares, del 4,6% o Canarias, del 3,8% (Estudio 2610, de 2005).
En general, en los últimos treinta años, han aumentado lentamente los números a favor de mayor descentralización (posiblemente conforme se iba comprendiendo mejor el funcionamiento de las comunidades autónomas). Sin embargo, la tendencia no permite afirmar que los favorables a la independencia puedan llegar algún día a ser mayoría. En general, la mayoría de las fluctuaciones a favor y en contra tienen más que ver con los cambios de gobiernos nacionales y autonómicos que con tendencias claras a largo plazo. Comparando con datos de 1996, País vasco y Navarra muestran una tendencia a la baja en el independentismo, Galicia es ahora más de un punto menos independentista pero varios puntos más autonomistas; Canarias es tres puntos menos independentista. (Estudio 2228). Cataluña es la única que ha aumentado algún punto en los últimos años según el CIS (hay otras fuentes que apoyan estos datos y otras que los cuestionan).5. ¿Cuáles serían las consecuencias políticas?
-En caso de que salga que SÍ:
No es fácil de adivinar. En primer lugar, habría que reformar la Constitución con un segundo referéndum en el que el conjunto de los españoles tuvieran voto. Esto haría podría llevar a la tensa situación de un sí a la independencia en esa región y un no en el resto del Estado, paralizando legalmente el proceso. En encuestas de 2009 por Publiscopia, el 61,5% de los españoles votaría contra la independencia de una región española, aún tras una victoria del sí en un hipotético primer referéndum en dicha región. Lo cual crisparía y eventualmente movilizaría aún más a los independentistas.
En cualquier caso sería un motivo de ruptura entre los partidos políticos estatales. Se abriría una época de inestabilidad dentro de los grandes partidos a favor y en contra del proceso, hasta el punto de poder hacer caer al gobierno de turno con el voto de castigo de parte de sus propios diputados. No obstante, muy lejos queda ya el día en el que los militares eran un agente político capaz de oponerse a sus gobiernos.
Cabe preguntarse también ¿Qué ocurriría con los ciudadanos de esa región que votaron no? Probablemente el Estado español se ofreciese a mantenerles la nacionalidad, pudiendo crear una situación en la que casi la mitad de la población del nuevo Estado fuese extranjera, quedando así fuera de la vida política.
Todo esto por no hablar de las dificultades legales a nivel europeo, pues sería la primera vez que un territorio de la UE abandona la misma (aunque fuera para volver a entrar al cabo de unos años... si no hubiera veto de España, claro).
Todo esto por no hablar de las dificultades legales a nivel europeo, pues sería la primera vez que un territorio de la UE abandona la misma (aunque fuera para volver a entrar al cabo de unos años... si no hubiera veto de España, claro).
Sin embargo, la vida de los habitantes de dicha región no cambiaría sustancialmente. Las leyes aplicables y las instituciones que las aplican continuarían siendo básicamente las mismas. Poco cambiaría en una época en la que el derecho europeo ha homogeneizado en gran medida (y cada vez más) las diferencias legales entre países miembros y en la que las comunidades autónomas tienen mayores competencias que la de la mayoría de Estados federales del mundo. Aunque el Estado regulaba muchas materias, en las últimas décadas siempre ha sido la comunidad autónoma la que gestionaba su puesta en marcha, por lo que el ciudadano no notaría gran diferencia. La legislación más visible para el ciudadano: sanidad, educación, policía, lengua, medio ambiente, servicios sociales o fomento YA están transferidas a día de hoy a las CCAA. Luego es de esperar que que continuase siendo básicamente la misma.
El nuevo Estado podría controlar mejor recursos como los impuestos (que hoy en día sólo controlan en parte) y aunque ésto pudiera verse reflejado en un aumento de los ingresos (por una mayor renta per cápita), también debería hacer frente a nuevos e importantes gastos como la creación de un ejército, fuerzas especiales, una alta estructura judicial propia, una red diplomática por el mundo y un sustituto de todas las agencias, institutos y ministerios actualmente en Madrid y que habría que duplicar. Es difícil de calcular si este balance entre nuevos ingresos y nuevos gastos sería positivo o negativo. Sin embargo, el conjunto de la economía regional se vería perjudicado, teniendo en cuenta que la incertidumbre inicial, las nuevas trabas legales y la disparidad regulatoria retraerían la iniciativa privada a ambos lados de la nueva frontera (algunas empresas españolas podrían retirarse de la región mientras que algunas empresas regionales podrían perder clientes y oportunidades de negocio en España debido a la ruptura de la unidad de mercado).
En términos electorales, el PP aumentaría considerablemente su número de escaños en el Parlamento español (pues tanto Cataluña como el País Vasco son precisamente las comunidades en las que menor porcentaje de votos reciben).
-En caso de que salga que NO:
El nuevo Estado podría controlar mejor recursos como los impuestos (que hoy en día sólo controlan en parte) y aunque ésto pudiera verse reflejado en un aumento de los ingresos (por una mayor renta per cápita), también debería hacer frente a nuevos e importantes gastos como la creación de un ejército, fuerzas especiales, una alta estructura judicial propia, una red diplomática por el mundo y un sustituto de todas las agencias, institutos y ministerios actualmente en Madrid y que habría que duplicar. Es difícil de calcular si este balance entre nuevos ingresos y nuevos gastos sería positivo o negativo. Sin embargo, el conjunto de la economía regional se vería perjudicado, teniendo en cuenta que la incertidumbre inicial, las nuevas trabas legales y la disparidad regulatoria retraerían la iniciativa privada a ambos lados de la nueva frontera (algunas empresas españolas podrían retirarse de la región mientras que algunas empresas regionales podrían perder clientes y oportunidades de negocio en España debido a la ruptura de la unidad de mercado).
En términos electorales, el PP aumentaría considerablemente su número de escaños en el Parlamento español (pues tanto Cataluña como el País Vasco son precisamente las comunidades en las que menor porcentaje de votos reciben).
-En caso de que salga que NO:
En primer lugar, los nacionalistas regionales pondrían alguna excusa técnica para invalidar la legitimidad de la consulta (por ejemplo, como dicen ahora los de Escocia, que fue convocado por el gobierno del Estado, en lugar de por el de la región). Al mismo tiempo, muchos nacionalistas españoles aprovecharían para hacer como si a partir de entonces se pudiera ignorar los sentimientos identitarios de los que hubieran votado sí. Ni tanto ni tan poco. Nadie garantiza que el sí o el no sean para siempre. Pero es obvio que desmontaría buena parte del granero de votos nacionalista, basado en una supuesta opresión centralista contra el sentir "mayoritario" de los habitantes de la región. Un independentismo que, confrontado con los resultados del referéndum, se de cuenta de que es minoritario podría reconvertirse en el medio plazo en un nacionalismo no independentista. Esto a su vez tendría el efecto secundario de frenar las peticiones de mayores transferencias competenciales hacia las comunidades autónomas como medida de presión para contentar a los independentistas.
6. Conclusiones.
Aún veo lejano el día en que un presidente del gobierno español emule la iniciativa de David Cameron. Hoy por hoy ni el PP, ni el PSOE están dispuestos... pero tanto PNV como CiU son conscientes de que les resulta más rentable electoralmente pedir el derecho de autodeterminación que conseguirlo y perder (previsiblemente) el referéndum junto con parte de sus votantes. Como persona que cree que lo importante no son los derechos de los territorios sino los de las personas, no creo que hoy por hoy una región española conseguiría nada en especial separándose del resto. La mayor repercusión sería que durante varios años en lugar de dedicarse a resolver problemas, los gobernantes se dedicarían a defender, atacar y gestionar el referéndum y sus consecuencias. ...Sin embargo, quizás no fuera mala idea plantear algunos referéndum ahora que se sabe que probablemente saldría que no, acabando con una discusión de décadas y satisfaciendo tanto a independentistas (por la posibilidad) como a no independentistas (por el resultado). Mejor que esperarse a que el discurso nacionalista invierta su tendencia a la baja y cale en mayores porcentajes de la población a través de los discursos políticos, los medios de comunicación de masas (públicos y privados), las políticas de inmersión lingüístico-culturales, el descontento económico y los libros de texto.
